山東威海：規范管理、協同并進，推動縣中優質均衡發展

縣域普通高中（簡稱“縣中”）是縣域基礎教育的龍頭，辦好縣中對服務國家鄉村振興戰略和推進教育事業高質量發展具有重要意義。受歷史性政策和城市化建設等經濟社會發展多種因素影響，當前縣中發展面臨著優質生源流失、辦學投入不足、教育質量不高等困難。2021年12月，教育部等九部門出臺《“十四五”縣域普通高中發展提升行動計劃》（簡稱《縣中提升計劃》），為全面推進縣中振興進行了戰略規劃和頂層設計，推動縣中走出困境實現高質量發展，是國家一段時期內的重要戰略任務。

山東省威海市長期堅持包括普通高中在內的基礎教育優質均衡發展，是國務院“推進市域內義務教育高位優質均衡發展”項目試點城市，2024年成為全國唯一的所轄行政區市全部獲評“全國義務教育優質均衡發展縣”的地級市。威海市的普通高中教育，充分吸收義務教育高位優質均衡發展營養，城區高中與各縣域高中齊頭并進、協調發展，全市域縣中長期保持較高的辦學水平，為推進縣中高質量發展提供了參考和借鑒。

一、嚴格規范高中招生秩序，確?？h中生源質量基本均衡

優質生源的流失，是縣中“塌陷”的起點和最主要原因之一。生源流失的原因，一是受長期分層辦學和支持民辦學校等歷史性政策的影響，重點高中和民辦學?？鐓^域“掐尖招生”；二是隨著城市化建設的快速推進，縣域學校在辦學條件和高水平優秀師資等方面與城市學校的差距越來越大，許多家庭選擇到縣域以外的城市學校就讀。兩方面原因當中，“掐尖招生”是縣中優質生源流失的根本原因。

（一）公辦普通高中全部實行縣級區劃內招生且以劃片招生為主

威海1987年建立地級市，目前共有4個縣級行政區劃和3個國家級開發區。2003年以前，威海市的普通高中都是公辦學校，分別隸屬于各區市或開發區，沒有市級直屬學校，各學校的招生范圍全部限定在學校所在的區市或開發區內。2003年10月，威海市政府將中心城區的所有普通高中全部上收，成建制劃歸市教育局直屬學校，中心城區不再設置縣級區屬普通高中。從2004年開始，市教育局直屬高中的招生范圍一直限定在環翠區和國家級開發區，不能跨縣域招生；文登、榮成、乳山所屬普通高中仍然在各自的縣級行政區域內招生，至今仍如此并將長期堅持下去。也就是說，從建市伊始，威海市的公辦普通高中就沒有跨縣域招生的情況，當然也就沒有跨縣域“掐尖招生”的現象。不僅如此，各縣域內的公辦普通高中和市直屬高中在本縣域內的招生范圍也以劃片招生為主，一般不能跨片區招生，最大限度地保證了全市域內各普通高中生源質量的基本均衡。

（二）民辦普通高中定位為公辦學校的必要補充

威海市堅持以辦好公辦學校為高中教育的主旋律。因為公辦普通高中的辦學質量較高且辦學規?；灸軌驖M足需要，民辦學校在威海市的普通高中整體布局中一直定位為公辦學校的補充和輔助，普遍辦學規模較小、辦學質量也相對較低。目前全市共有5所民辦普通高中，2023年5所學校的實際招生總數僅占全市普通高中招生總數的12%。為維護良好的教育生態，威海市民辦高中的招生計劃要分縣域制定并報市教育局審批。以威海大光華國際學校為例，學校地處中心城區，是威海市辦學最早、目前規模最大的民辦普通高中。該校2023年招生計劃為530人，其中在中心城區的招生計劃為500人，在文登、榮成、乳山三個縣域的招生計劃分別為10人。

二、強化縣級政府職責落實，確?？h中經費投入相對均衡

縣中的經費投入主要來自當地縣級財政，但大多數縣域的經濟發展水平不高，縣域內有限的財政力量給縣中的經費保障帶來了系列問題。投入不足除了導致教室、宿舍、實驗室和教學設備等硬件設施無法滿足需求外，師資隊伍也受到很大影響。一方面由于財力有限無法聘用足夠的教師，結構性缺編嚴重；另一方面工資待遇不高導致優秀教師不斷流失。同時，由于經費和教師數量都存在不足，教師很難獲得外出學習和培訓的機會，專業發展受到限制。

（一）健全縣域教育投入機制，保障辦學經費真正落實

威海市、縣兩級政府一直高度重視教育事業，堅持教育優先發展戰略。又因為沒有省、市級重點學?？缈h域招生，各縣域內的所有孩子（包括各種家庭條件優裕的孩子）都要在本轄區內接受基礎教育，所以各縣級政府都把辦好基礎教育作為民生重點，在有限的財政支出中想方設法保障教育投入。2015年以來，榮成、文登、乳山等縣級政府先后累計投入30多億元，不斷改善辦學條件，優化教育資源配置，其中縣中建設投入超過15億元。在機制上，威海市將教育經費保障情況納入對縣級政府（包括各開發區管委會）履行教育職責的評價范圍，將辦學質量有關情況納入群眾滿意度調查范圍，同時每年公開教育經費投入情況，確保一般公共財政教育經費持續實現“兩個只增不減”。近年來，市級和各縣級政府每年一般公共財政教育經費總量占一般公共預算支出的比例維持在24%左右，普通高中生均公用經費為每生每年1000元，全部落實到位。

（二）千方百計加強縣中教師隊伍建設

為適應課程改革和保證教育質量需要，威海市各縣市普遍重視教師隊伍建設，一方面積極爭取資金開展教師培養培訓活動，例如榮成市每年投入600萬元與上海某機構合作開展教師培養培訓，其中縣中教師培訓是重點；另一方面，在積極采取措施消化超編教師的同時，加強與黨委、政府和編辦、人社等部門的溝通，通過退二進一和專項計劃等方式及時補充急需教師，例如乳山市在縣中生師比7.5∶1的超編情況下，2022年、2023年新進高中教師60余人，緩解結構性缺編等師資短缺問題。

三、重視縣級教研隊伍建設，確保縣中教育質量優質均衡

教育質量承載著大多數家庭通過教育改變命運的殷切期盼，也是大多數學生接受普通高中教育的最重要動力。如何采取有力措施提升育人質量，是縣中振興面臨的最本質和最主要的問題。

（一）建強縣級教研隊伍，以縣為主開展縣中教育教學管理

與大多數地方主要由地級市統籌管理的方式不同，威海市在縣中教育教學管理方面主要實行的是以縣為主的管理方式，縣中的教學安排、管理措施、教育教學評價等業務工作全部由各縣域自己負責。地市級教研部門除負責市直高中的業務管理外，在全市層面主要負責牽頭協調、示范引領骨干教師的培養培訓。之所以能夠實行以縣為主的縣中管理，其根本原因在于各縣域都擁有一支強有力的教研員隊伍。本世紀初，威海市將各縣級教研室、教師進修學校、儀器站、電教館全部合并，整合成縣域內唯一的教育教學業務部門—教育教學研究中心。榮成、文登、乳山、環翠等縣級教研中心的人員編制分別穩定在60—70人左右，不僅包括高中在內的各學段各學科教研員全部配齊，而且主要選拔在教學或管理方面有豐富經驗的優秀骨干教師擔任教研員。所以，各縣級教研機構有能力較好地承擔起轄區內所有學段學科的教學研究、指導、服務、評價等工作。

（二）發揮縣級教研部門能動性，把精細化管理落到實處

以縣為主的教學管理不僅可以更好地發揮各縣域的能動性，更主要的是因為轄區內的學校數量少，精細化、全方位的指導和服務能夠落到實處。例如榮成教研中心構建了“3+2”工作機制，教研員每周3天在轄區學校指導服務，2天在教研中心工作，3年間推動了136項教育教學微成果的轉化應用。文登教研中心以提升課堂教學實效為切入點，連續多年在普通高中推進融深度學習、思維訓練和能力提升為一體的“深思能”課堂，創建了“四步八環節”高效教學模式。乳山教研中心以評價改革引領教師專業發展，構建了“522”三階評價體系，相關成果被省教育廳納入山東省教育評價改革項目庫。自地級市建立以來，威海市30多年的實踐證明，以縣為主的業務管理不僅可以滿足縣中教育教學需要，而且與地級市統籌管理相比具有一些無法替代的優勢。特別是在教學質量方面，威海市的縣域高中長期以來與市直高中并駕齊驅，在山東省內名列前茅，獲得了人民群眾的充分認可。

四、推進縣中高質量發展的建議

本質上，縣中“塌陷”就是城市高中與縣中的教育質量不均衡的問題。隨著經濟社會的發展，群眾對教育的需求逐漸從“有學上”轉向“上好學”，因此在保障教育公平的同時，努力推動教育高質量發展，建設優質均衡的公共教育服務體系是教育發展的必經之路。

（一）加強對普通高中招生政策的研究和管理，優化和規范招生秩序

縣中要走出發展困境，最根本的是要穩住生源。首先要加強普通高中招生政策的研究，在當前形勢下，如何既保證極少數確有需要的特長學生個性發展和正常人口流動的需要，又能穩定住縣中的優質生源，是普通高中招生政策研究的重大課題。加強高中招生管理真正落實到位，其前提是科學規劃招生政策的頂層設計。政策的優化，還應與普通高中多樣化發展相結合，用特色化辦學對沖同質化競爭的不利影響。其次要不斷規范招生秩序，切實抓好政策執行過程中的管理和監督，抓好民辦高中與公辦高中同步招生和屬地招生的政策落實。

（二）進一步明確地方政府的教育職責，并加強有關落實情況的監管

應進一步明確地方各級政府在縣中發展中的職責，制定和完善縣中發展的支持保障政策。特別是在教育投入方面，要結合地方發展水平分類制定縣中投入分擔機制，對確有困難的縣域，在省、市兩級設立縣中振興專項，確?？h中標準化建設和教師隊伍建設。要根據《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》和《深化新時代教育評價改革總體方案》，對地方政府推進縣中發展履職情況進行督導，不僅要對辦學條件和資金投入進行監測和評估，還要對招生管理、教師隊伍建設、多樣化辦學以及各級政府之間的協調情況進行監督檢查。

（三）加強普通高中縣級教研隊伍建設，提高縣中教育教學管理水平

縣級教研隊伍建設對保障縣中教育教學水平至關重要。目前大多數縣域的教研員隊伍無法滿足縣中發展的需要，這是多數地方縣中業務由地市級負責的主要原因。根據《教育部關于加強和改進新時代基礎教育教研工作的意見》，各級政府和主管部門應支持縣級教研部門盡快配齊普通高中學科教研員，發揮教研工作在服務縣中課程改革、教學實踐、教師發展和教育決策等方面的重要作用。省、市級教研機構應當為縣域普通高中教研員隊伍建設提供各種支持和幫助，建立上下一體促進縣中發展的教研機制。

（四）強化教育數字化戰略在推進縣中振興中的支持保障作用

利用數字化技術，不僅可以在很大程度上對優質教育資源不均衡的情況加以緩解，還可以推動育人方式轉型和教學方法創新。在利用數字技術推進縣中發展的過程中，要重視資源建設和技術手段與教育教學的深度融合，提高基層教師使用資源提升教育教學質量的實效性和探索教學方式轉型的積極性。建議在國家中小學智慧教育平臺和省、市相關平臺上，進一步開發建設縣中用得上且喜歡用的功能模塊，同時充實優質課程資源。在實施縣中托管或幫扶工作中，應充分考慮數字技術的便捷和優勢，可以使跨市域甚至跨省域的托管或幫扶得以較好實現。

（祝廣文 作者系山東省威海市教育教學研究院教研員，正高級教師，山東省特級教師）

《人民教育》2025年第1期