適應學齡人口變化，以改革重塑基礎教育資源配置新格局

國家統計局數據顯示，2023年全年出生人口902萬人，低于2022年的956萬人，我國出生人口數量連續第七年下降，是自1949年以來的最低水平。[1] 人口因素是教育發展的基礎變量，人口變化對教育布局結構與資源配置調整提出了緊迫要求，同時也帶來了新的機遇。建立學齡人口變化與教育資源適配機制，是基礎教育綜合改革深入推進的關鍵抓手和重要任務，其不僅影響基礎教育高質量發展的模式轉型，也影響基礎教育強國建設的政策設置。

2025年3月，中央教育工作領導小組秘書組、教育部黨組在京召開教育強國建設三年行動計劃綜合改革試點部署推進會，對教育強國建設首批試點作了部署，“適應人口變化的基礎教育資源調配機制”作為基礎教育13項改革試點之一，在全國所有省份開展。這就要求基礎教育主動變革、前瞻規劃，準確把握學齡人口變化趨勢，科學實現基礎教育的重大結構性優化，構建適合、高效的教育資源配置機制，推動基礎教育要素及其關系的系統重塑，為基礎教育支撐中國式現代化高質量發展提供堅實保障。

一、學齡人口變化數據分析及其發展趨勢

當前我國人口出生率持續走低，人口變化深刻影響教育格局。我們需要對人口變化數據進行多維分析，呈現學齡人口變化全貌與發展態勢，為后續教育資源配置提供依據。

（一）學前和小學階段學齡人口下降趨勢明顯

2010年開始，我國總和生育率持續下降。2010年總和生育率大約在1.18，2022年為1.06，2023年降至約1.02，長期低于1.5的警戒線。未來較長時間內，我國學前和小學階段學齡人口將保持明顯下降趨勢。2023年是學前教育在園幼兒數量連續下降的第三年，未來將繼續保持顯著下降態勢。

學前教育學齡人口下降態勢將向小學教育階段傳遞。2023年小學階段在校生數量相較2022年雖上漲約100萬人，但增速相較之前明顯放緩，在學規模達峰。[2] 2023年后，小學階段學齡人口呈現明顯下降趨勢。2023年，十二年一貫制學校小學階段在校生數量相較2022年下降27416人。小學階段學齡人口和在校生數量的下降趨勢已初現端倪。未來，小學階段學齡人口和在校生數量將進一步下降。

按照現行教育資源配置方式，我國學前教育學位（托位）需求總量在未來較長時間內將保持穩定下降態勢，中小學學位需求總量將呈現先升后降的趨勢。預測顯示，學前教育園所數在2022年達到峰值34.18萬所，2035年將下降至24.29萬所，[3] 從數量擴張轉換至質量提升階段。截至2035年，小學階段學位需求總量2025年達到峰值后將快速下降，2031年后降速明顯放緩；初中階段學位需求總量在2021年—2026年呈微速增長趨勢，2026年達峰后至2030年緩慢下降，2031年后需求總量急速下滑。[4] 根據近10年招生數平均變化速率測算，初中與普通高中招生數將分別于2024年（1790萬人）、2026年（1010萬人）達到峰值并相繼迎來拐點后，呈現逐年下降趨勢，預計到2035年分別下降至1391萬人、838萬人。[5]

（二）學齡人口分布呈現明顯的區域分化特點

我國各省份人口基數和生育水平存在差異性，學齡人口分布呈現明顯的區域分化特點。學齡人口分布主要受新生人口和流動人口兩大因素影響。《中國統計年鑒2024》顯示，有15個省份出生率高于全國平均水平，排名前五的是廣東、河南、山東、四川和貴州。其中，西部地區高于東部地區，內陸地區高于沿海地區，廣東、海南等東南沿海省份出生率維持高位。東南沿海地區和中部、西南地區出生人口較多。

近年來，家庭化遷移成為人口流動的新興主流模式，其帶來的隨遷子女（流動兒童）成為影響學齡人口分布的重要變量。以北京、上海、廣州、深圳為代表的京津冀、長三角、珠三角地區學齡人口均有顯著增長，西藏等人口遷移不活躍省份學齡人口也有一定增長，東北和中部省份的學齡人口增長不明顯或負增長。根據各省份出生人口、出生率并結合其人口基數，綜合人口流動趨勢推算發現，未來學前和義務教育學齡人口主要集中在以北上廣深為代表的京津冀、長三角、珠三角地區和東南沿海、西南地區，東北三省、西北部分省份學前和義務教育學齡人口總數逐漸減少，少數省份如西藏、寧夏等地的學前和義務教育學齡人口總數持續增長。

（三）城鄉學齡人口變動趨勢相異且差別較大

隨著新型城鎮化進程不斷深入，流動人口愈發向城鎮集中，大型城市成為流動人口主要聚集區。流動人口分布總體上呈現出強烈的大城市偏好。約40%的流動人口居住于特大城市與超大城市（人口規模500萬以上），約17%的流動人口居住在較大城市（人口規模300萬—500萬）。[6] 第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國共有流動人口3.76 億人，較 2010年增加69.7%；其中，2.5 億人從鄉村到城鎮流動，較2010年增長1.1 億人，在總流動人口中占比達66.2%。隨著我國城鎮經濟活力不斷提升，其吸納人口遷入的包容性大增，農村人口進城速率加快。從鄉入城背景下，城鄉教育不同階段的學齡人口變動趨勢存在差異性。

城鎮學前教育人口將從2020年的3378萬人減少至2035年的2059萬人，農村學前教育人口將從2020年的1902萬人下降至2035年的698萬人。[7] 農村學前教育人口降速顯著快于城鎮地區。義務教育學齡人口變化趨勢與學前教育稍有不同，整體呈現先上升后下降趨勢。城鎮初中學齡人口規模將在2026年前持續增加，于2026年達到峰值3579萬人后開始下降，并于2035年降至2454萬人；農村義務教育學齡人口規模將在2035年前持續減少，降速顯著快于城鎮地區。[8] 高中階段學齡人口將于2029年達到峰值5583萬人，呈現先上升后下降的變化趨勢，農村高中學齡人口規模降速將顯著快于城鎮地區。

二、以改革試點為抓手，重塑基礎教育資源配置新格局

基于學齡人口變化，基礎教育要把握機會、主動變革，重塑基礎教育資源配置新格局，推動基礎教育辦學體系的全面重塑，為教育強國建設筑牢根基。

（一）建立健全學齡人口變化與教育資源相匹配的監測機制

一是要建立教育、人口、統計部門的良性互動機制，確保部門之間的數據共享、信息互通。精準預測學齡人口變化趨勢，科學測算學齡人口變化與流動的可能趨勢，為學齡人口與教育資源匹配提供有效的數據支持。

二是明確監測機制的關鍵指標。把教育資源配置要素分為人力、財力、物力要素和有關指標，基于區域經濟社會和教育發展狀況對指標權重進行調整。人力資源配置要素主要體現為教師數量、學歷、職稱等；財力資源配置要素主要體現為教育事業費、人員經費、公用經費等；物力資源配置要素主要體現為學校班級、校園面積、圖書資源、數字資源等。

三是采用新興科技手段輔助監測機制的建立。對數據信息、資源配置以及政策制定、執行、評估、調整數據進行整合分析，引入人工智能工具，提高數據運用效益。

（二）基于學齡人口變化科學預測，實現學校布局動態調整

根據學齡人口實際教育需求，實現學校布局動態調整，重組與優化教育資源組合，興辦能實現文化活動、教育教學、繼續教育多功能組合的學校。短期內著力解決“城市擠”“農村空”并存的問題，根據家長等利益相關者意見、區域經濟產業與社會發展狀況，通過協商方式確定學校調整布局的詳細方案。確保合理的學校分布、規模和班額，既要避免“麻雀?！保忠苊狻按蟀囝~”“超大班額”問題的出現。

按照學齡人口流動規律，分區域優化調整學校布局。市縣結合、省級統轄，加強人口流動科學預判，妥善解決城鎮學前和義務教育學位供給問題。特別關注東部地區及在國家戰略支持下中西部大城市就學壓力問題，快速增加城區公辦幼兒園和學校學位，解決隨遷子女問題。針對高中學齡人口先升后降的總體趨勢，普通高中學校布局向縣城傾斜。中等職業教育學校布局做到與區域經濟產業結構優化調整相協調，與普通高中建設相協同，滿足高中學齡人口個性化、多樣化的教育需求。

（三）短期長期相結合，精準配置教師資源

一是對教師資源進行精準配置。建立健全科學補償調配教師的機制，優先解決教師資源城鄉、學科結構性短缺問題，持續完善優化教師崗位聘用機制，提升教師福利待遇，拓寬師資來源渠道；同時，完善教師區域內調配和退出機制，在學區內或集團化辦學內加強優秀教師的交流輪崗，在縣域內部統籌管理教師編制、職稱、待遇問題，促進縣管校聘制度深入實施。

二是對教師資源進行動態化管理。針對教師資源配置“短缺”“過?！辈⒋妗ⅰ俺擎倲D”“鄉村弱”并存等問題進行統籌治理，推進協同配置。新建學校采用“弱編化”方式，可以采用“自主聘用、自主管理，經費包干”等方式配置教師；對超編教師在區域內加大輪崗、調崗、轉崗、換崗等的力度，進行合理分流；對缺編少編地區，應統籌區域內事業編制，采用多種方法適時補充師資；在艱苦邊遠地區適量增加教師編制，提升教師待遇以吸引優秀師資。

三是深入推進教師支援幫扶計劃。為西部和中部國家重點扶持的大中城市和鄉村配置高素質教師，提升教育教學質量，提高對教育人才的吸引力。著眼長遠，適當提高師范生培養層次并不斷優化學科專業結構，穩定部屬和省屬師范大學的招生計劃，逐步減少高職高專的教師招生計劃，提升教師培養質量。

（四）加快基礎教育教學模式和終身學習社會的統合化變革

人口變化引發教育結構性調整和教育資源的二次分配，教育結構性調整刻不容緩。學齡人口減少促使教育組織方式由“大班額”向“小班化”轉變，更好滿足學生對于優質教育資源和個性化教育的需求，提升受教育的體驗感。中小學生源減少較快地區，盡快有序開展小班化教學，提供針對個體的差異化教育，以此提升教育資源配置效益，提升治理能力。

未來教育變革面臨“小教育”向“大學習”的轉變。“小教育”指以學校教育為主要陣地的國民教育，而“大學習”是學習型社會和終身學習文化的塑造?！吧僮踊?、老齡化、區域人口增減分化”的人口發展新常態成為“大學習”體系建設的重要原動力。

加快建設教育強國、科技強國、人才強國，需要對勞動年齡人口能力的二次開發，實現從人口紅利型社會向教育紅利型社會的過渡。教育強國的核心指標之一是公民平均受教育年限提升，這就需要關注面向勞動力人口的終身教育。教育要以質量換數量、存量換增量、效率換結構、空間換時間等方式，更好地滿足經濟社會發展和每個人對教育的新需求，提升教育對社會主義現代化強國的支撐度。

（薛二勇 作者系北京師范大學中國教育政策研究院副院長、教授）

《人民教育》2025年第11期

參考文獻：

[1] 國家統計局. 王萍萍：人口總量有所下降  人口高質量發展取得成效[EB/OL]. https://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202401/t20240118_1946711.html.

[2] 中華人民共和國教育部. 2023年全國教育事業發展統計公報[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202410/t20241024_1159002.html.

[3] 李玲，黃宸等.“全面二孩”政策下城鄉學前教育資源需求分析[J]. 教育研究，2018，39（4）：40-50.

[4] 梁文艷，孫雨婷. 義務教育資源配置如何適應城鄉學齡人口變動—基于第七次全國人口普查數據的測算[J]. 教育研究， 2023， 44（4）：106-121.

[5] 張煒，徐沛鋆. 人口新形勢下教育如何高質量發展？[J]. 群言，2024年第1期.

[6] 國家衛生和計劃生育委員會流動人口司. 中國流動人口發展報告2016[R]. 北京：中國人口出版社，2016：15.

[7][8] 張立龍，史毅，胡詠梅. 2021—2035年城鄉學齡人口變化趨勢與特征—基于第七次全國人口普查數據的預測[J]. 教育研究，2022，43（12）：101-112.