政策工具視角下銀齡教師行動計劃的挖潛機制與實施路徑

摘要：銀齡教師行動計劃作為老齡化國家戰略的組成部分，也是深度挖掘退休教師潛在價值的創新舉措。基于政策工具理論，目前銀齡教師行動計劃注重標準化選拔程序、法定化崗位職責，重視樹典型、強保障，以及健全專業發展體系。今后，還需要通過增強權威型政策工具的彈性化設計、完善激勵型政策工具的差異化體系、推動能力型政策工具的數字化轉型等措施，推動銀齡教師行動計劃更有效地落實、落細，從而服務教育強國建設。

關鍵詞：銀齡教師；銀齡教師行動計劃；挖潛機制；實施路徑

2023年7月，《國家銀齡教師行動計劃》強調：“充分發揮退休教師的有益補充、示范引領作用，服務教育強國建設。”這一政策既是國家應對人口老齡化的積極舉措，更是創新教育人力資源開發的重要制度設計，體現了“積極老齡化”理念在教育領域的實踐探索。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出：“深入實施國家銀齡教師行動計劃。”旨在凸顯該計劃在構建終身學習型社會、優化教育資源配置中的關鍵地位，構建“老有所為”與“教育公平”雙重政策的價值坐標。可見，在國家戰略的政策語境下，銀齡教師通過跨區域流動、資源重組與教育形態創新等方式，成為空間生產的關鍵行動者，這也正是教育強國建設的重要議題。然而，在中國式現代化與老齡化社會雙重背景下，銀齡教師行動計劃作為挖掘退休教師人力資源的政策工具，在具體實施過程中還要進一步加強資源配置，加大宣傳選樹優秀銀齡教師的力度，激發教師的創新創造活力，進而為建設教育強國提供重要的智力支撐。

銀齡教師行動計劃的政策價值與實施意義

政策工具是達成政策目標權威性的選擇，也是實現政策目標不可或缺的手段。[1]銀齡教師行動計劃作為應對教育均衡發展的重要舉措，如何探究其實施效果，政策工具的選擇至關重要。從目前情況來看，銀齡教師行動計劃具備權威型、激勵型與能力型等三重工具屬性。

權威型政策工具：標準化選拔程序、法定化崗位職責。為了推進實施應對人口老齡化的國家戰略布局，銀齡教師行動計劃通過構建權威型政策工具體系，實現“銀色人才”教育資源的精準配置與高效利用。在選拔程序標準化建設方面，建立全國統一的準入指標體系，設立教齡20年以上、副高職稱、健康狀況良好的基礎門檻，還包括“年齡55—70周歲”“中小學高級教師職稱”等硬性條款，配套縣域初審、市級復審、省級備案、校級公示的四級審核機制，任何參與主體不得突破政策紅線，重點保障西部高校和鄉村教育領域的師資缺口。在崗位職責法定化方面，重點建立履職規范體系，明確三類核心義務：教學任務、教研指導和青年教師培養，同時規定“三不”原則：不參與和教師職稱評審相關的考評工作、不參與值班考勤、不承擔突發事件處置責任，對師德問題實施一票否決，并將考核結果與崗位津貼直接掛鉤，確保法定職責的有效落實。該體系通過量化指標和流程固化形成制度剛性，使銀齡教師的選拔、使用與考核等各環節均有章可循，既保障政策執行的規范性，又確保教育經驗的傳承效益最大化。

激勵型政策工具：樹典型、強保障。在銀齡教師行動計劃中，“精神榮譽+物質補償”的雙重保障深刻體現出其激勵型政策工具的特點，既彰顯社會價值認同，又解決實際后顧之憂，搭建起可持續的參與機制。一方面，重視樹立優秀銀齡教師典范，建立了“校—省—國”三級表彰機制，大力弘揚、宣傳、表彰具有突出貢獻的銀齡教師，形成“表彰一人、帶動一片”的示范效應，從而健全銀齡教師榮譽表彰體系。另一方面，強化銀齡教師工資、社會保障機制，采用“工資+補貼+社保”組合模式，對到西藏、新疆等民族及邊遠地區支教的銀齡教師發放額外津貼，力圖提高崗位吸引力。值得注意的是，激勵型政策工具注重“強化師德考評、體現獎優罰劣”，不過“獎優”是激勵型政策工具的主要特征，[2]而“罰劣”并非主流，但在銀齡教師行動計劃的相關政策內容中也有提及，強調建立科學的“考核—退出”機制，以便保障銀齡教師隊伍質量。

能力型政策工具：健全專業發展體系。銀齡教師行動計劃作為關鍵的能力型政策工具，其核心在于構建系統化、可持續的專業發展機制。第一，針對不同的教育領域，建立分層培養機制。如民辦高校及職業院校推行導師制，銀齡教師指導青年教師教學科研、團隊建設及課題申報，形成學科人才梯隊。而中小學校則組織銀齡教師開展集體教研培訓，通過案例剖析、翻轉課堂等提升青年教師教學能力。第二，利用數字化手段，豐富培訓內容與方式。銀齡教師不僅可以開設課程設計方法論、創新教學法及教育技術應用培訓，還可以通過在線平臺開展遠程指導。第三，精準對接區域需求，配置銀齡師資力量。如重點向脫貧地區、民族縣、邊境縣傾斜，招募數千名銀齡教師支持薄弱地區義務教育及普通高中教育，同時每年選派約2萬名銀齡教師，優先支持西部、民族地區及緊缺專業的民辦院校。該體系通過制度性安排將個體經驗轉化為結構化知識生產者，既盤活了優質教師資源存量，又創造了教育人才發展的新型增量空間。

銀齡教師行動計劃在執行過程中還需挖潛的內容

隨著我國人口老齡化加速與基礎教育均衡發展需求疊加，銀齡教師計劃作為人力資源再開發的政策創新，在政策執行過程中出現一些困境還需破解。

多部門協同失序致使權威型政策工具碎片化。當前，銀齡教師行動計劃在實施過程中面臨著跨部門協同效能衰減的嚴峻挑戰，導致權威型政策工具呈現碎片化傾向。一方面，在教育、財政、衛健等多系統間的銀齡教師管理中存在職能交叉與權責模糊現象，這可能導致部門銜接斷層和協作效率低下，信息系統未互通，銀齡教師健康狀態、教學表現等關鍵數據淪為“信息孤島”，制約了優質退休教育資源的精準配置，使得受援高校難以聘任到符合該學校發展需求的銀齡教師。另一方面，基層執行中出現“選擇性落實”現象。部分受援學校不夠重視銀齡教師，缺乏精準的需求診斷能力，往往將銀齡教師簡單安置于常規教學崗位，忽視其在課程體系重構、產學研融合等領域的潛在價值，也沒有將其納入學校中長期發展的戰略規劃中。正如對40余名銀齡教師的調查發現，超過半數的教師表示自己主要擔任課程教學與教學指導方面的工作，而在科研、學科建設與學校發展方面參與度存在不足，難以充分發揮銀齡教師在教育理念傳承、學術資源整合等方面的復合型價值。

提高薪酬待遇確保激勵型政策工具的可持續性運用。隨著銀齡教師行動計劃的深入推進，薪酬待遇和銀齡教師貢獻還要增強匹配度，從而保障政策激勵功能的持續發揮。調研發現，銀齡教師現有的薪酬體系主要由兩部分構成：教育部規定的薪資與受援學校的課時費，而對于超出規定工作量的部分，如參與招聘、新教師培訓與試講、督導評估等，幾乎沒有額外的補貼，且科研方面的獎勵也較少，甚至某些財政吃緊的地區提供競爭性薪酬，這可能削弱銀齡教師的工作熱情，影響其教學質量。有數據表明，有些銀齡教師更傾向選擇民辦院校，認為民辦院校的薪資待遇和工作環境更具有吸引力，更容易吸引退休教師回歸教育崗位。[3]可見，銀齡教師的薪酬待遇缺乏與工作任務、地域成本的動態聯動，將削弱銀齡教師政策的激勵效能，易導致優質師資向發達地區傾斜，加劇西部地區教育資源配置失衡。

代際認知差異造成能力型政策工具適配滯后。在實施銀齡教師行動計劃的過程中，代際認知差異正悄然成為制約政策效能發揮的深層挑戰。從教學實踐來看，表現為教學方法的代際偏好差異。銀齡教師普遍沿用傳統教學理念與方法，青年教師則更適應數字化的現代教育模式，因而他們在結對幫扶過程中難免產生教學理念上的分歧。從數字賦能來看，體現為技術應用能力的代際落差。一些銀齡教師在數字化教學設備使用方面存在操作障礙，難以充分發揮智能教育平臺的優勢，年輕教師則能嫻熟運用各類教學軟件，卻可能忽視傳統教學手段的獨特價值。調查表明，52.38%的銀齡教師面臨的挑戰集中于教學方法與數字化手段的適應。這極易造成數字原住民與數字移民之間的鴻溝，也易產生教學團隊內部的認知沖突，所以政策實踐中銀齡教師與青年教師的價值取向要及時加以調和，并且銀齡教師要提升利用人工智能、數字化的先進技術，改革傳統教學方式，為人才培養提供更好的智力支持，從而推動教育均衡發展從形式覆蓋邁向質量提升的進程。

銀齡教師行動計劃深入實施的路徑選擇

面對教育強國建設的這一緊迫戰略任務，如何充分挖潛銀齡教師的資源，充分挖掘“銀色資本”的紅利，使這一優質人力資源真正成為教育高質量發展的“智力倍增器”，還需從多方面下足功夫。

增強權威型政策工具的彈性化設計。在教育人才結構性短缺的背景下，權威型政策工具的彈性化重構是激活銀齡教師資源的關鍵突破口。首先，搭建動態認證的選拔機制，將銀齡教師劃分為“教學主導型”“科研顧問型”與“督導評估型”三類崗位，同時建立定期復核的調整機制，對貢獻突出的銀齡教師開放跨類別轉崗通道，確保人才效用的持續釋放。其次，建立柔性化崗位配置體系，充分尊重銀齡教師的個體專業特質，允許他們根據自身專長選擇課程建設、青年教師帶教、教學診斷、科學研究與學科建設等差異化服務組合，力圖精準對接受援學校教育高質量發展的多元需求。這種“剛柔并濟”的制度創新，既保持了政策權威性所需的規范標準，又通過彈性空間設計有效回應了銀齡群體的異質性特征，為破解人力資源僵化配置提供了可復制的解決方案。

完善激勵型政策工具的差異化體系。通過精準識別退休教師的專業優勢與地域意愿，設計差異化的物質保障、榮譽表彰體系，激發其持續投身教育事業的深層動能，從而高效盤活這一寶貴人力資源，是推動銀齡教師行動計劃的堅實支撐。在物質保障方面，52.38%的受訪銀齡教師認為應從薪資、交通等方面加強保障。因此，可根據地域和學科特征實施梯度補貼制度，如對邊遠地區的任教者可以按交通便利、任教環境等參數上浮生活補助，對STEM領域及小語種教師給予額外課時津貼。在榮譽表彰方面，依托服務年限設計累進式榮譽體系，對持續任教滿3年、5年等年限者授予特殊稱號，同時強化宣傳報道，總結典型經驗，凝煉發展模式。今年9月10日是我國第41個教師節，教育部明確提出要“宣傳選樹優秀銀齡教師”。[4]目的就是要更好地彰顯新時代教師立德樹人、潛心育人的崇高形象，講好新時代育人故事，展現新時代教師風貌，不斷推動新時代高水平教師隊伍建設。

推動能力型政策工具的數字化轉型。隨著教育數字化轉型逐漸走進深水區，推動能力型政策工具的數字化轉型正日益成為優化教育資源配置的關鍵路徑，其中數字賦能銀齡教師行動計劃尤為迫切。相關政府部門應構建全國統一的銀齡教師數字管理平臺，開發銀齡人才數字畫像系統，精準對接中西部欠發達地區的學科需求，為支教意愿強烈的銀齡教師推送個性化崗位建議，實現政策供給與個體需求的智能匹配。同時，加強銀齡教師的數字化培訓，提供適老化操作界面的在線授課工具包，降低技術使用門檻，配套建立數字化考核激勵機制，將線上授課時長、教研成果轉化等維度納入評價體系。這不僅能突破時空限制擴大優質師資輻射范圍，更能通過數字畫像技術沉淀銀齡教師的經驗資產，形成可復制的“傳幫帶”數字資源庫，為破解教育均衡難題提供可持續的數字化解決方案。

實踐表明，銀齡教師計劃的目標是挖潛退休教師優勢促進教育均衡，推動受援學校吸收銀齡教師所帶來的人才紅利。今后還需建立多方協同推進機制，通過政策組合拳將銀齡教師從“補缺型資源”升級為“增殖型資本”，深化教育供給側結構性改革，為教育強國建設提供可持續的銀色人才支撐。

參考文獻：

[1]Elmore，Richard F.Instruments and Strategy in Public Policy[J].Policy Studies Review，1987（01）.

[2]盧曉，朱許強.厚愛與嚴管：我國中小學教師退出機制再思考——以政策工具為視角[J].教育發展研究，2024（24）.

[3]桑國元.中國式現代化背景下銀齡教師政策演變的現實考量與未來發展[J].中國民族教育，2024（09）.

[4]教育部.教育部辦公廳關于做好慶祝第41個教師節有關工作的通知[EB/OL].（2025—08—27）[2025—09—01].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7002/202508/t20250827_1410731.html.

? 本文系國家社會科學基金教育學課題“人口高質量發展背景下高校銀齡教師資源挖潛機制研究”（批準號：BGA230259）、西南鄉村教育創新發展研究中心基地重點課題“西南地區中國式鄉村教育現代化的理論闡釋與實踐評價”（批準號：2024CJJDZDKT005）的研究成果。

（作者徐亮系重慶師范大學初等教育學院講師，通訊作者崔英錦系海南師范大學教育學院教授、博士生導師）

責任編輯：吳紹芬