教育經費如何澆灌人才培養的沃土？從4%看教育投入的“前世今生”

今年6月10日國務院新聞辦公室舉行新聞發布會時介紹，2025年財政對民生領域的投入力度進一步加大，全國教育支出預算安排接近4.5萬億元，增長6.1%。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》（簡稱《綱要》）強調：“健全教育戰略性投入機制。各級政府要加大財政投入力度，建立預算撥款和績效激勵約束機制，確保財政一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減，保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例高于4%”?！毒V要》強調了教育投入占國內生產總值（GDP）4%的意義，同時指出教育投入要體現戰略性，健全教育投入機制。

在中國教育界，4%是個特別有影響力的數字。在面對學齡人口下降對教育事業的系統性沖擊下，教育發展戰略從擴張式轉向內涵式發展，教育經費形成和增長的機制面臨調整，在這個時刻回顧教育經費制度安排的“前世今生”，系統審視教育投入在不同階段的表現形式和支出項目，厘清30多年來教育投入對教育事業的保障功能和演進路徑，對于持續改進教育財政對教育事業發展的有效支持功能有著非同尋常的意義。

教育投入與保障緣何面臨新形勢？

1993年2月，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，正式提出“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到百分之四”。自此，4%成為中國教育史和中國公共財政決策史上非常著名的數字。[1] 此后，教育經費投入的確在持續高速增長，但同時我國GDP也在飛速增長。直到2012年，根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的明確要求，“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”。這一年，中央按照教育投入占GDP4%編制預算、各地參照執行，4%成為預算“紅線”。此后十幾年，中央和各地政府都在“確?！睂崿F4%的目標。

目前，教育投入與保障面臨新形勢，原因有以下三個方面。

一是學齡人口下降。各級政府的教育財政投入按照三個欄目列支，即個人經費、公用經費和基本建設經費。其中，公用經費（除專項經費按照項目管理單獨列出外）主要按照生均標準下撥，用于學校日常運行必要的辦公用品和服務支出，以及圖書、設備等小型資產購置和維護。公用經費與教育規模高度相關，其預算以人均教育投入為標準核算，當學校學生數下降后，公用經費總量就會呈現比較明顯的下降趨勢。這種影響需要以全局的眼光看待。比如，教師工資和福利支出是按照工資標準支付，表面上與學生規模無關，但學生規模影響教育的總量需求，長期來看也會影響教師工資總量。近幾年的全國教育工作會議一再強調，深刻認識人口和社會結構變化對教育布局結構和資源配置調整的緊迫要求，著眼人口變化趨勢加強前瞻性布局，健全與人口變化相適應的基礎教育資源統籌調配機制。我們應該充分認識到，學齡人口變化以及與之相適應的資源配置調整是教育投入持續增長面臨的挑戰之一。

二是學?；A建設需求降低。隨著教育規模擴張階段結束，修建新校舍、升級學校設備設施的任務基本完成，雖然近期教育數字化在拉動教育資產投入，但總體上教育資產已經進入維護和保障運行的階段。同時，教育的固定資產投入與學校的數量高度相關，隨著學校數量減少，固定資產投入自然減少。

三是財政預算制度改革深化。早在大約10年前，財政領域就在探討財政支出掛鉤GDP模式可能帶來的財政資金使用缺乏靈活性和浪費等問題，并將取消“掛鉤”作為財稅體制改革一攬子計劃的組成部分。[2] 2021年出臺的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出，“積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”，通過“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉）和“建立不同行業、不同地區、分類分檔的預算項目支出標準體系”，保證包括教育在內的各領域財政投入。隨著財稅體制改革不斷推進，教育投入占GDP4%的目標越來越呈現為用“標準化支出預算”替代“掛鉤”保障機制。

當前遇到的以上三個方面挑戰，既有來自教育系統內部的，即學齡人口規模和基建規模變化，也有系統外部制度環境變化帶來的挑戰。因此，需要在新的制度環境和新的制度軌道中，保障教育投入和合理支出，保證教育投入占GDP4%甚至更高，以滿足教育高質量發展的需要。

“管事”的教育與“管錢”的財政如何實現統一？

對于教育投入占GDP4%，“管事”的教育與“管錢”的財政有不同的立場和觀點?！肮苁隆钡囊蟪浞值耐度氡Ｕ?，“管錢”的要求說清楚投入用在哪、怎么用?！笆聶唷迸c“財權”相適應的原則需要在實踐層面不斷推進，而理論框架的演進則提供了一個認識“事權”與“財權”彼此適應的制度化、法治化進程的角度。

理論演進

教育投入占GDP4%的目標是基于國際經驗建立的教育投入總量估計。最早進行相關研究的專家，如北京師范大學王善邁教授、北京大學厲以寧教授和陳良焜教授等都在回憶中提及，項目組采用了一種國際比較的方法，即在同等經濟水平條件下，測算政府教育支出占GDP的合理比例和下限。[3] 當時我國教育事業處于急劇擴張的階段，無法確定未來教育事業發展的總規模和分布情況，財政部門尚不具備按照要素（資產、教師等）進行標準化預算、確定教育投入總量的能力。因此，基于國際經驗的教育投入總量估計和“掛鉤”保障機制在當時是合理、可行的。

財政制度的精細化、法治化強調通過科學預算過程從“事權”轉化為“財權”。那么，如何確定教育過程的要素投入和支出標準呢？這需要引入教育生產函數概念，以及在教育事業發展的不同階段教育生產函數的不同形態。

教育生產函數（the Education Production Function，EPF）用于對學校資源投入效果的量化研究。在經濟領域，生產函數描述了投入要素組合（如土地、資本等）的產出，而將此概念移植到教育領域，教育生產函數也被定義為描述一個教育投入要素組合“生產”出給定產出（如畢業生數量、畢業生質量等）的過程。

那么，處于不同發展階段的教育，有怎樣不同的投入要素組合？

國際知名教育經濟學家埃里克·哈努謝克（Eric Hanushek）將教育生產函數的組成要素劃分為三個階段，即資源階段、學校組織階段和大數據階段。[4] 在資源階段，產出與資源投入正相關，即有多少學生就需要多少教師和校舍，資源需求是清晰、顯而易見的，產出主要表現為學生數和畢業率。這一階段政策努力的方向最清晰，即動員更多的資源投入教育。在學校組織階段，資源基本滿足需要，為了提高教育質量，對學校組織結構和辦學行為進行各種提升與改造成為主要政策舉措。于是，教師培訓、縮小班級規模、嚴格教學標準和程序、配備教學助手等學校層面的改革成為這一階段生產函數的關注重點，產出則關注學業成績。大數據階段的典型特征是不提供明確的概念框架和技術路徑，基于數據分析結果發現教育經費投入效率的異質性并尋找解釋，體現循證思維和實踐邏輯。在這一階段，創新項目成為教育經費增量的主要來源。

教育投入階段性理論說明教育經費投入增長的機制發生了變化，解釋了我國教育實踐中保證教育投入占GDP4%、保障教育經費投入持續穩定增長遇到的技術難題，而這種實踐和理論的演進正在尋求制度上的支持和對接。

支出“權利”轉化為預算“標準”的實踐

在幾乎所有的發展中國家，教育事業發展往往是一個“被壓縮”的快速發展過程。在教育經費投入上，經費形成方式與遇到的問題也不像發達國家那樣呈明顯的階段性，發達國家在不同階段遇到的不同問題在發展中國家往往在某個階段同時出現，特別是當地區差異較大時，階段性特征更不明顯。

在“窮國辦大教育”階段，教育支出“權利”建立在解決學校、教室、教師和教學設備“短缺”這一核心問題上。在技術操作層面，教育支出“權利”也能夠很清晰地轉化為基建投入、師資投入和設備投入的預算標準。其中，基建投入按照基建標準核算設置；師資投入按照生師比標準或最低學歷標準設置；設備投入核算稍微復雜，主要按照學校規模、學段和學科教學標準設置。從投入效果看，這一階段的教育投入解決了“短缺”，保證教育活動能夠“達標”開展。其有效性比較容易度量，即體現為不斷提升的入學率、合格教師比例以及教師學歷水平等。

當教育發展方向開始轉向提高教育質量，相應地，教育預算側重點也開始從顯而易見的要素投入轉向學校層面的投入，特別是組織結構調整和組織能力建設兩個方面。前者表現為學校合并、集團化辦學、教師縣域內流動等；后者表現為教學常規管理、教學共同體建設等。舉例而言，2010年開始全面實施的“國培計劃”是組織能力建設支出，從全面提高教師隊伍素質（2010—2014年），到聚焦鄉村、服務基層（2015—2017年），再到精準扶貧、分層施訓（2018年至今），[5] 其提高教師隊伍質量的政策目標是明確的，但轉化為省、市、縣執行的操作性項目并根據一個個項目進行預算的過程并不具有“顯而易見”的標準。在這個階段，提高教育質量的支出“權利”轉化為“預算”的過程，邏輯傳遞鏈條是模糊的，這可能會導致對項目實施效果的質疑。[6]

如何建立教育投入標準的“三個維度”？

在教育規模擴張階段，雖然預算過程及管理比較粗放，但是不斷增長的教育經費投入的效果往往“肉眼可見”。進入高質量發展階段，教育事業增長開始不容易“見到”了，特別是當規模進入縮量階段后，“事權”與“財權”之間的適應性矛盾日益顯現出來。教育“事權”需要借助科學預算及相應的支出管理制度，才能表現出投入的有效性；同時，支出“財權”也需要借助科學預算及相應的支出管理制度，才能合法保障教育支出優先足額撥付。也就是說，教育經費投入的保障和支出的有效性，都需要借助科學預算及支出管理制度作為中介機制。

教育投入占GDP4%的總量保障需要更加符合財政現代化要求的精細管理，那么預算標準和支出管理制度就變得異常關鍵。在教育生產函數的階段性框架下，在已有教育預算經驗的基礎上，順應教育人口“三個轉移”、教育成本“三個更高”、教育質量“三個更強”的新形勢，[7] 建立適應教育強國戰略的教育投入機制，可以從“三個維度”設計投入標準。

一是要素維度。盡管要素支出（校舍、設備、教師等）所占比例趨于下降，但是要“保運轉”“保工資”，要素投入仍然處于預算的第一序列。

二是學校特征維度。學校特征是分類預算的基礎。截至2023年，我國共有各級各類學校49.83萬所。[8]

學校的“異質性”與教育投入核算“標準化”之間存在內在矛盾。學校所在地區、所處學段是其核心特征，當制度設計的顆粒度不斷細化，到達縣（區）投入層面，學校的類型、規模和水平等特征就會得以顯現。此時，預算標準設計的區分度和適切性就會成為影響學校辦學行為的關鍵。比如日本依據學校特征，僅邊遠學校就劃分出7個等級，三級政府協同在教師、學校設施和學生補助等方面提供不同等級的特殊補貼。[9]

三是改革和創新維度。技術進步和社會變遷不斷給教育帶來新的機遇與挑戰，各級教育管理部門根據發展趨勢自上而下組織推動教育改革，這就是專項投入。同時，為了激發各級各類學校根據各自情況組織改革和創新，探索自下而上的預算支持模式是提高教育投入針對性的有效舉措。

轉變粗放的總量估計和“掛鉤”保障機制，實施科學預算和支出管理制度，需要考慮我國地區差異，需要平衡教育投入核算“標準化”與學校“異質性”之間內在的矛盾性，需要提高預算分類和操作程序的適切性，最大限度滿足各級各類學校在維持、發展和創新方面的不同需求。

如何看待教育投入與保障的演進？

隨著財政稅收體制改革，中央和地方在一般公共服務供給中的“事權”“財權”劃分更加精細，提高教育經費投入的科學預算水平、實施全流程支出管理已是大勢所趨。實際上，早在2000年，財政部開始推行部門預算改革；從2007年開始，實施政府收支分類改革。[10] 以“深化部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線”為主要內容的財政改革，已經使學校層面科學預算的微觀基礎逐步夯實，盡管還存在“打醬油的錢不能買醋”等適切性問題，但是部門和省級層面的分類分檔已經架構完成。由此，流程性的預算執行、績效評價和監督逐步替代總量“掛鉤”保障機制，成為教育投入與保障的制度基礎。

教育投入占GDP4%歷經30多年，特別是2012年啟動的“確?！睓C制實現了教育投入的躍升，30多年來有些政策內容已“變”，但政策內核“不變”。

30多年來教育投入的演進：水平提高、系統有序

從1993年正式提出教育投入占GDP4%的目標，到2012年中央財政和各級地方財政按教育投入占GDP4%編制預算，再到《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出“保證國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例高于4%”。30多年過去，教育投入占GDP4%的目標和實踐方式一直在“變”。

具有持續性的變化，是30多年來教育投入水平不斷提高，核算標準由“不充分”到“充分”。在“短缺”階段，教育投入按照要素分類標準設置，但核算標準是不充分的。比如，有教師工資，但核算標準無法全覆蓋；有基建投入，但建設標準較低。2012年，以“確?！?/span>4%目標的方式將教育投入拉高到“充分性”水平，改變了教育投入低水平“灑灑水”的投入方式。

具有穩固性的變化，是教育投入制度系統性整合。在推行科學預算的過程中，以部門為單位[11] 建立了涵蓋一般財政收入、政府基金收入、國有資產運營和事業收入的四個預算路徑，系統地覆蓋了財政性收入來源；以要素為單位建立了基建、工資和公用經費預算標準。教育投入在發展、人事等維度建章立制、構建體系，成為國家治理能力現代化的重要體現，投入的系統穩固性提高。

具有深遠影響的變化，是正在進行的央地共同財政事權調整。2019年，國務院辦公廳印發《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，確認教育投入總體為中央與地方共同財政事權，中央財政在義務教育公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、校舍安全保障、普通高中免學雜費補助和國家助學金等方面分五檔負擔不同的投入比例。[12] 當前，將進一步推進省以下財政體制改革，“共同財政事權要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任”“推動建立共同財政事權保障標準，按比例分擔支出責任，研究逐步推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一”。[13] 這有助于提高教育投入的可預期性，構建央地事權和支出責任劃分的全國統一的制度化清晰框架，夯實教育可持續投入和有效支出的制度基礎。2022年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，財政體制改革從部門預算逐步向下延伸至對市、縣（區）的指導，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。由此可見，教育經費投入與保障制度一直在“變”，央地支出責任不斷調適，對縣（區）教育的適切性也在逐步提高。

30多年來教育投入的保障：凝聚共識、增效賦能

30多年來，我國教育投入保障機制在不斷調試結構和水平，一直在“變”，但是政策內核一直“未變”，4%目標的底線保障功能不變。

教育投入政策“不變”的是社會共識和信念。在教育規模發展階段，教育投入占GDP4%用來滿足增長的需要，教育投入不斷增長的動力來自發展增量；在高質量發展階段，教育投入朝向教育質量提升和結構調整，支出結構不斷調適，以適應中小學辦學需要和高等教育機構的科研支出、人員支出、科研管理等需要。但無論在擴張階段還是學齡人口規模開始下降的階段，教育優先發展不僅在政策上落實，也成為決策者、公眾的共識。

教育投入政策“不變”的還有提高教育投入效率的努力。在地方財政承壓、財政體制改革的過程中，教育投入占GDP4%的“掛鉤”保障機制仍需要繼續實施，避免教育投入在轉型過程中陷入保障危機。同時需要注意，這只是底線保障。當出生人口下降，教育事業的增量發展會受到抑制，教育投入的增長機制也會變得不明朗。此時，單純靠提高生均經費水平拉動教育投入增長是不夠的，提高教育投入的效率始終是政策的立足點。

現階段提高教育投入效率的努力主要體現為配合省以下財政體制改革的需要，利用信息優勢、理論優勢等指導市、縣（區）結合自己的經濟能力，制定自己的教育發展戰略，將具有異質性的學校特征、教育創新和改革納入教育投入標準。

提高教育投入效率的努力還體現在順應國家治理現代化進程中“數字治理”的趨勢，凝練和生成教育投入的有效性“模式”，體現學校層面教育發展、扶助貧困、師生幸福的目標與支出之間的多樣化鏈接，打破各種“標準”給學校創新帶來的約束，形成教育投入審核、支出監督的數字治理模式。2023年9月，教育部、國家統計局、財政部聯合印發《關于適應高質量發展要求  進一步完善教育經費統計體系的意見》，已經體現出進行更細致的分類分檔的方向。同時，數據基礎設施建設將給政策適切性提供更大的想象空間，未來不僅能夠判斷教育投入是否達到了4%目標，還能用數據分析和發現教育投入的結構與增長是否體現了教育質量提升的方向，這體現出教育生產函數大數據階段的特征。

在一個幅員遼闊、地區差異較大的人口大國，用30多年時間實踐教育優先發展，動員多層級財政確保教育投入占GDP比例不低于甚至高于4%，無論怎樣贊美都不過分。面向教育強國建設目標，在繼續夯實教育投入保障的基礎上，要順應財政體制改革方向，進一步精細教育“事權”的預算顆粒度，更恰當地體現學校特征，甄別不同學校的不同需求和創新行為。這是教育投入保障政策的內核不斷有序、系統發展之路。

參考文獻

[1][3] 趙秀紅. 4%的前世今生—寫在國家財政性教育經費支出占GDP4%目標實現之際（上）[N/OL]. 中國教育報，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/s7093/s7193/s7237/201303/t20130305_148226.html.2013-03-05.

[2] 劉世昕，陳婧. 財政支出不再與GDP增速掛鉤[N/OL]. https://zqb.cyol.com/html/2016-03/21/nw.D110000zgqnb_20160321_2-06.htm.2025-5-11.

[4] Eric A. Hanushek. Education production functions[A]. In Steve Bradley and Colin Green（Ed.）. Economics of Education（2ndEdition）. London：Academic Press，pp.161-170.

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[6] 國建文，趙瞳瞳. 農村教師參與“國培計劃”低效化的內在成因及其應對策略—地方性知識的視角[J]. 教育學報，2023，19（01）：138-148.

[7] 陳子季. 健全教育強國建設戰略性投入機制[J]. 中國高等教育，2025（02）：4-9.

[8] 閆伊喬. 我國共有各級各類學校49.83萬所[N/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2024/55831/mtbd/202403/t20240320_1121288.html.2024-03-20.

[9] 文部科學省. 學?；菊{查[EB/OL]. https://www.e-stat.go.jp/stat-search/files?page=1&toukei=00400001.2022-12-21.

[10] 李萍. 預算管理改革三十年回顧[OL]. https://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czgg0000_1/tingjuzhangluntan/200811/t20081107_88579.htm.2008-11-07.

[11] 說明：部門預算，是指與財政部門直接發生繳撥款關系的一級預算單位的預算。

[12] 國務院辦公廳. 關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知（國辦發〔2019〕27號）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-06/03/content_5397093.htm#.2019-06-03.

[13] 國務院辦公廳. 關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見（國辦發〔2022〕20號）[OL]. https://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/13/content_5695477.htm#.2022-06-13.

本文系國家社科基金2022年度重點課題“教育經費投入的可持續性及合理分配研究”（立項號：AFA220025）的階段性成果

（曾曉東 作者單位系北京師范大學教育學部）

《人民教育》2025年第12期，原標題為《教育經費投入與保障機制研究》