我國在外留學人員權益保障法律問題研究

黨的二十大報告明確指出，要實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，引導廣大人才愛黨報國、敬業奉獻、服務人民，同時強調加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外的合法權益。這為做好我國在外留學人員權益保障工作提供了重要的政策指引和戰略方向。習近平總書記高度重視海外留學人員群體，多次在不同場合對留學工作發表重要講話、作出重要指示，從戰略和全局高度強調了留學人員的重要性，要求各級黨委和政府認真貫徹黨和國家關于留學工作的方針政策，更大規模、更有成效地培養我國改革開放和社會主義現代化建設急需的各級各類人才。在海外安全形勢日趨復雜的當下，加強對中國在外留學人員權益的保障，是落實黨的二十大精神和習近平總書記重要批示、指示精神的關鍵舉措，具有極為重要的現實意義和深遠的戰略意義。這不僅關系到每一位在外留學人員的切身利益，更關乎國家的人才戰略、國際形象以及對外開放水平的持續提升。

中國在外留學人員現狀分析

現階段，中國出國留學呈現規模持續擴大、目的國多元化和歸國熱潮升溫三大特征，深刻影響著留學人員權益保障的需求與挑戰格局?！吨袊鰢魧W藍皮書2025》數據顯示，中國已穩居全球最大留學生生源國，留學群體呈現五大新動向：一是留學群體大眾化，90%以上為自費留學，留學人員家庭背景及留學資金來源多樣；二是留學動機多元化，從單一的學習先進科技知識轉向充分結合個人成長與社會發展的多元立體需求；三是留學目的地全球化，英國、美國等依然是最主要的留學目的國，但歐洲諸國及共建“一帶一路”國家的吸引力逐步增強；四是留學專業選擇市場化，專業選擇既體現個人的興趣和發展規劃，也順應全球人才市場的需求變化；五是留學回國普遍化，留學回國人員數量增長速度超過了國內高校畢業生。在地域分布與目的國選擇方面，傳統英語國家仍占主導但呈現分散化趨勢。2025年英國大學和學院招生服務中心（UCAS）數據顯示，中國大陸學生提交英國本科申請33870份，同比增長9.8%，占非歐盟申請總量的28.9%。與此同時，亞洲地區留學熱度顯著上升，中國香港、澳大利亞、新加坡分列中國學生首選目的地第二至四位，其中新加坡因“質量與就業”指標優勢（在28國中排名第13位）及文化親近性，成為新興熱門選擇。教育部留學服務中心首次建立的“留學環境評價指標體系”對28個主要留學國家的評估結果顯示，綜合排名前五位的分別是英國、新加坡、加拿大、美國、德國。該體系從“質量與就業”“安全與成本”“信任與開放”三大維度進行評價，反映出中國學生在選擇留學目的地時的多重考量。

與此同時，根據2020年至今各權威媒體公開報道，過去5年針對中國留學生的暴力犯罪案件增長了40%，權益保障需求與制度供給間矛盾凸顯。2025年前半年，中國教育部已發布兩次留學預警，提醒中國公民謹慎選擇赴美國、菲律賓留學，指出美國俄亥俄州通過的高等教育法案包含涉華消極條款，限制中美高校教育交流合作，菲律賓“社會治安不靖，針對中國公民的犯罪和盤查滋擾多發”。這些預警折射出當前我國海外留學生面臨的復雜挑戰。

留學人員常見權益侵害類型及法律問題

我國在外留學人員異國求學期間，面臨著復雜多變的國際環境和法律體系差異，其合法權益容易受到多種形式的侵害。這些侵害行為不僅影響留學人員的學業、生活和身心健康，也暴露出我國在海外公民權益保護法律機制上的短板。常見的權益侵害類型及法律問題主要包括：

安全風險與救濟機制缺位。人身安全威脅已成為在外留學人員面臨的首要風險。根據QS機構對1.4萬名中國留學生的調研，近三分之二受訪者將安全問題列為首要擔憂，遠超國際學生平均水平。這一數據反映出中國留學生在海外安全環境的嚴峻性。安全風險呈現多維度特征：一是地域性治安隱患，如美國部分城市槍擊事件頻發導致留學生心理恐慌；二是針對性犯罪，如2024年澳大利亞悉尼發生多起中國留學生夜間遇襲事件；三是制度性保護不足，部分國家警方對留學生報案響應遲緩，案件處理效率低下。更值得關注的是，當安全事件發生時，領事保護與當地司法資源的銜接存在明顯斷層，留學生往往面臨取證難、訴訟成本高、法律援助資源稀缺等困境。

心理健康保障缺失構成另一重隱性權益威脅。學業壓力與文化適應困難交織導致的心理問題發生率持續攀升，但多數留學目的國未將國際學生納入公共心理健康服務體系。以英國為例，其國民醫療服務體系（NHS）對國際學生的心理咨詢輪候時間長達3-6個月，私立機構高昂的費用又超出普通留學生的承受能力。這種結構性保障缺失使得心理問題往往演變為退學、自殺等極端事件。在法律層面，高校對學生心理健康的法律責任邊界模糊，尤其在非校園場所發生的心理危機事件中，學校常以“非監管責任范圍”為由免責，凸顯了留學生心理權益保障的法律真空。

簽證政策突變的法律風險。政治環境變化導致的留學簽證政策不確定性正成為新型法律風險源。特朗普上臺后美國政府推行的一系列針對國際學生的緊縮政策具有典型性：2025年初擬議的“STEM專業簽證配額制”限制關鍵技術領域留學生簽證；對敏感專業學生實施“安全審查期延長”措施（平均審查時間從30天延至120天）；計劃取消OPT（選擇性實習培訓）中部分專業的就業許可。這類行政令層級的政策突變使留學生面臨“學業中斷風險”——在讀學生可能因簽證失效被迫離境，錄取新生可能因政策收緊無法入學。政策溯及力問題引發特殊法律爭議。2024年美國國土安全部突然宣布取消7所高校的F-1簽證資格，導致約300名中國留學生須在60天內轉學或離境。該政策溯及既往的特點違反了“信賴利益保護”原則，但受影響的留學生群體因國際學生身份的特殊性，難以通過集體訴訟獲得救濟。類似風險在歐洲同樣存在，英國2025年擬提高國際學生醫保附加費標準，從每年624英鎊增至1035英鎊，該政策一旦實施，將使在讀留學生每年額外增加411英鎊支出，構成變相增加留學成本。

學術權利保障困境。學術平等權受限集中體現在教學資源分配與評價標準差異領域。如德國多所大學在實驗室分配中優先保障歐盟學生使用權限，中國博士生實驗設備預約時間常被壓縮；美國部分教授因擔心技術泄露，限制中國學生參與前沿科研項目，構成學術歧視的隱性形態。更嚴峻的是知識產權領域的制度性排斥，在美攻讀人工智能領域的中國博士生被排除在核心專利發明人名單外的案例屢見不鮮，校方通常援引《出口管制法》作為依據，使學術歧視獲得“合法化”外衣。

學歷認證銜接障礙衍生學術承認權問題。歐洲博洛尼亞體系下的部分專業學位（如德國法律國家考試）在國內認證中存在匹配困難；俄羅斯、白俄羅斯等共建“一帶一路”國家院校的聯合培養項目學分轉換常因協議不完善導致認證延遲。這種制度性差異雖不構成直接歧視，但客觀上降低了留學文憑的流通價值，侵蝕了學生的學術投入回報。

歧視性待遇與救濟障礙。租房與就業市場的制度性歧視日益顯性化。澳大利亞悉尼租房市場存在針對中國學生的“保證金溢價”現象（要求支付6-8周押金，遠高于本地學生的2-4周）；英國部分雇主在招聘中明確要求“不需工作簽證的申請者”，變相排除國際學生就業機會。此類歧視具有隱蔽性，留學生往往因舉證困難和維權成本高昂而放棄主張權利。

文化沖突引發的校園管理矛盾頻發。如法國某高校禁止學生在圖書館食用泡面事件，表面是文化習慣沖突，深層反映的是校園規范制定中國際學生話語權缺失；美國多所大學在疫情期間針對中國學生的污名化檢查（如額外體溫檢測）更涉嫌違反平權法案。這些微觀層面的權利侵害因單案損害較小，難以啟動正式法律程序，但累積效應嚴重損害留學體驗。

現行法律保障框架及缺陷

國內法保障體系。我國對在外留學人員的法律保障主要依賴碎片化行政規范，尚未形成專門立法體系。《中華人民共和國出境入境管理法》僅對公民出入境權利作原則性規定；《國家公派出國留學研究生管理規定（試行）》《自費出國留學中介服務管理規定》以及《出國留學經費管理辦法》等側重留學服務事前審批，對境外權益保障涉及有限。2014年外交部設立“12308領事保護熱線”強化應急響應，但領事保護限于事后救濟，缺乏風險預防機制。地方層面雖推出針對留學人員的相關管理服務政策，但適用對象多限于歸國人員，對在境外學生的保障存在明顯斷層。

關鍵缺陷在于立法層級低下與責任主體模糊。現行有效的40余項留學管理規范中，部門規章占比85%，法律效力有限；文件多使用“推動”“鼓勵”等倡導性表述，缺乏強制性責任條款。如《留學服務“一件事”辦事指南》對資金保障、責任追究未予明確，導致實施效果參差。這種制度設計的不足使留學人員權益受損時，常陷入投訴無據、救濟無門的困境。

雙邊與多邊保障機制。中外教育協定的約束力不足問題突出。中美教育交流合作協定（《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府教育交流合作協定》）、中英學位互認協議（《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府及托管政府關于相互承認高等教育學位證書的協議》）等多屬框架性聲明，缺乏具體保障條款。以中美教育交流合作協定為例，全文10條中僅第8條提及法律和規定，“雙方任何活動，應按各自國家現行的法律和規定執行，包括關于獲取經費的法律和規定”，未細化“法律和規定”內涵及執行標準。相較之下，歐盟“伊拉斯謨計劃”（Erasmus+）的核心政策框架和項目設計則明確規定學生留學享有的權利保障體系，例如平等獲取權、語言支持權、學術認可權、經濟保障權等，強調對殘障學生等特殊群體的權利保護，實行學習協議為代表的文件約束體系，并規定申訴與監督機制。

“一帶一路”教育聯盟雖開辟新合作空間，但爭端解決機制缺位。中國僅與俄羅斯、馬來西亞等25國簽署28項學歷互認協議，且多國未建立配套仲裁機構。當赴白俄羅斯留學的學生因學費欺詐起訴某中介時，因無跨境教育爭端仲裁機制，最終只能通過使領館介入調解，耗時長達11個月。這暴露了現有機制在程序保障與救濟效率上的缺陷。

完善系統性法律保障路徑的建議

構建三級國內法保障體系。我國應制定海外留學生權益保障相關法律作為基礎性專門立法，確立“預防性保障”與“救濟性保障”并重的原則。法案應重點規制三大領域：一是建立留學安全風險評估與預警機制，要求相關部門每年發布“留學目的地安全評級”，對高風險國家實施招生預警；二是設立留學生法律援助基金，為維權訴訟提供資金支持；三是明確駐外使領館教育部門的法定職責，包括建立留學生聯絡員制度、參與當地校園安全治理協調等。

配套制定境外教育機構合作管理相關辦法，強化源頭治理。規定中方留學中介須審核境外合作院校的投訴響應機制、心理咨詢服務配置等保障措施，并將評估結果納入“留學服務行業白名單”評審標準。對未達標的機構暫停合作資質，倒逼境外教育提供者提升服務質量。同時推廣“標準合同條款”，要求在入學協議中載明權益保障內容，如“簽證風險退費條款”“歧視事件處理程序”等，為留學生提供契約保障。

創新國際合作機制。在雙邊層面升級現有協定，嵌入剛性保障條款。中美教育交流合作協定應增設“簽證政策過渡期”條款，要求政策變更時對在讀學生給予24個月緩沖期；中歐協定須加入“學術平等待遇”原則，禁止實驗室準入、科研參與等方面的差別對待。針對“一帶一路”新興留學目的國，推動簽訂《留學生權益保障議定書》，重點保障學歷認證效率，設定認證決定最長不得超過90個工作日。

多邊層面倡導建立“國際學生權益保障聯盟”，構建統一標準體系。推動制定《國際學生保護最低標準》，涵蓋三大核心標準：安全基準（如校園周邊安全巡邏密度、警力響應時間），學術保障（導師指導頻次、申訴委員會學生代表比例）、救濟機制（校內仲裁庭設立義務、法律援助覆蓋范圍）。該標準可作為國際教育認證組織（如INQAAHE）的評估指標，形成軟法約束力。

強化救濟機制實施效能。設立海外留學生法律援助中心，創新“三位一體”支持模式：一是由駐外使領館法律顧問提供應急咨詢；二是組織當地華人律師成立公益服務網絡；三是搭建遠程法律專家庫處理復雜案件。

推動建立“留學消費公益訴訟制度”，破解個體維權困境。授權消費者協會對系統性侵權提起團體訴訟，如2024年澳大利亞某大學集體提高掛科率事件中，若適用該制度可使學生獲得群體性賠償。同時，完善跨境證據協作機制，依托中國海事仲裁委員會設立教育爭端特別仲裁庭，采用線上聽證方式降低留學生維權成本。

建立全過程風險管理體系。構建“留學安全風險評級系統”，實現精準預警。指標體系應包含三大維度：一是目的國政策穩定性（簽證通過率變動、移民法修訂頻次）；二是校園安全保障力（校園犯罪率、心理服務師生比）；三是社會融入環境（租房歧視投訴量、就業政策友好度）。該系統通過教育部官網月度更新，為學生選擇提供數據支撐。

加大力度推行“留學適應性培訓”，提升自我保護能力。延長當前行前培訓學時，新增三大模塊：一是法律實務模塊（租房合同審查、報警流程演練）；二是學術規范模塊（學術誠信邊界、知識產權歸屬）；三是文化適應模塊（宗教禁忌認知、歧視應對策略）。

留學人員權益保障是我國教育國際化戰略的法治基石。面對90%自費留學群體的大眾化趨勢及目的國多元化格局，傳統領事保護的碎片化模式已難以應對日益復雜的安全風險、政策突變與制度性歧視挑戰。研究揭示的核心矛盾在于：留學人員權益保障需求的綜合性與保障機制分散性之間的沖突、留學風險跨境性與法律救濟屬地性之間的錯配。

破解之道在于構建“預防-保障-救濟”三位一體的法律框架。在立法層面，須推動海外留學生權益保障相關法律的專項立法，確立安全風險評估、法律援助基金等制度；在國際協作層面，應升級雙邊協定剛性條款，倡導多邊最低保護標準；在實施層面，須創新公益訴訟與遠程仲裁機制，提升救濟效能。只有通過國內法與國際條約的協同、公力救濟與自我保護的結合，才能實現從“形式保障”向“實質正義”的跨越，為我國人才培養全球化戰略筑牢法治根基。（作者 張建鋒系甘肅政法大學涉外法治學院[國際交流學院]院長）

來源：《神州學人》（2025年第8期）